Оперативна програма „Региони в растеж“ 2021-2027

Какво представлява Оперативна програма „Региони в растеж“ 2021-2027

Програма „Развитие на регионите“ (ПРР) 2021-2027 г. — новото име на познатата от предходния програмен период Оперативна програма „Региони в растеж“ — е основният финансов инструмент на България за интегрирано градско и регионално развитие, съфинансиран от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР). Програмата се управлява от Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) чрез Управляващия орган на програмата и е част от общата рамка на Кохезионната политика на Европейския съюз за периода 2021-2027 г.

Общият бюджет на програмата за новия програмен период надхвърля 1,7 милиарда евро, като средствата се насочват към 39-те градски общини в страната, определени като градове от 1-во, 2-ро и 3-то ниво съгласно Националната концепция за пространствено развитие. За разлика от предходния програмен период, при който основни бенефициенти бяха 39-те градски общини с обособени градски ареали, новият дизайн на програмата разширява обхвата и въвежда по-силен акцент върху интегрирания териториален подход, декарбонизацията на транспорта и енергийната ефективност.

Правна и институционална рамка

Програмата се разработва и изпълнява в съответствие с:

Регламент (ЕС) 2021/1060 на Европейския парламент и на Съвета за определяне на общоприложимите разпоредби за фондовете на политиката на сближаване;
Регламент (ЕС) 2021/1058 относно Европейския фонд за регионално развитие и Кохезионния фонд;
Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ);
Постановление № 23 на Министерския съвет от 2023 г. за създаване на условия за успешно изпълнение на програмите, съфинансирани от ЕФСУ;
Споразумението за партньорство на Република България за периода 2021-2027 г., одобрено от Европейската комисия.

Управляващ орган на програмата е Главна дирекция „Стратегическо планиране и програми за регионално развитие“ (ГД СППРР) в структурата на МРРБ. На регионално ниво функционират 39 общини — бенефициенти на директно предоставена безвъзмездна финансова помощ, както и 6-те региона за планиране от ниво NUTS 2, в рамките на които се разработват интегрирани териториални стратегии за развитие (ИТСР).

Приоритетни оси на програмата

Програма „Развитие на регионите“ 2021-2027 е структурирана в няколко приоритетни оси, всяка от които адресира конкретни аспекти на регионалното и градско развитие:

Приоритет 1: Интегрирано градско развитие

Тази ос финансира мерки за обновяване на градската среда, енергийна ефективност на публични и жилищни сгради, развитие на зелена и достъпна градска инфраструктура, културни и социални обекти. Проектите се изпълняват въз основа на одобрени Планове за интегрирано развитие на общината (ПИРО) и се фокусират върху 39-те града от 1-во до 3-то йерархично ниво — включително областните градове и по-малки урбанизирани центрове с потенциал за растеж.

Приоритет 2: Свързаност и зелена мобилност

Приоритетът е насочен към модернизация на регионалната пътна инфраструктура (републиканска пътна мрежа извън TEN-T мрежата), изграждане на нови и рехабилитация на съществуващи пътни участъци, свързващи по-малките населени места с транспортните възли, както и развитие на устойчива градска мобилност — велоалеи, пешеходни зони, електрически и хибридни превозни средства за градския транспорт, интелигентни системи за управление на трафика.

Приоритет 3: Регионална здравна инфраструктура

Финансиране за модернизация на болнични заведения, спешни центрове и здравни обекти в областните градове, с цел намаляване на регионалните различия в достъпа до качествено здравеопазване.

Приоритет 4: Образователна инфраструктура

Инвестиции в модернизация на училищна и предучилищна инфраструктура, професионални гимназии и центрове за професионално обучение, свързани с потребностите на регионалните пазари на труда.

Приоритет 5: Техническа помощ

Осигурява административен капацитет на управляващия орган и бенефициентите за ефективно изпълнение, мониторинг, контрол и отчитане на програмата.

Интегриран териториален подход и ролята на общините

Ключова особеност на настоящия програмен период е задължителното прилагане на интегриран териториален подход — механизъм, при който инвестициите се планират не изолирано за отделни обекти, а като част от цялостна стратегия за развитие на съответната територия. Всяка от 39-те общини бенефициенти е разработила Планове за интегрирано развитие на общината (ПИРО) за периода 2021-2027 г., а на регионално ниво шестте района за планиране изготвят Интегрирани териториални стратегии за развитие (ИТСР), одобрявани от съответните Регионални съвети за развитие.

Този подход изисква проектните предложения да демонстрират взаимовръзка между отделните инвестиции — например обновяването на публична сграда да е свързано с подобряване на прилежащата зелена и пешеходна инфраструктура, паркинг решения и енергийна ефективност, вместо да представлява самостоятелна, несвързана с контекста интервенция.

Допустими бенефициенти

Категория бенефициенти	Примери
Общини	39-те градски общини, определени в Националната концепция за пространствено развитие
Държавни институции	Агенция „Пътна инфраструктура“, Министерство на здравеопазването, Министерство на образованието и науката
Публични лечебни заведения	Многопрофилни болници за активно лечение, центрове за спешна медицинска помощ
Образователни институции	Държавни и общински училища, професионални гимназии
Регионални структури	Регионални съвети за развитие, областни администрации

Процедура за кандидатстване

Кандидатстването по процедурите на програмата се извършва изцяло по електронен път чрез Информационната система за управление и наблюдение на средствата от ЕС в България (ИСУН 2020), достъпна на адрес eumis2020.government.bg. Основните стъпки в процеса включват:

Публикуване на покана за набиране на проектни предложения — управляващият орган публикува насоки за кандидатстване с подробно описание на допустимите дейности, разходи, критерии за оценка и срокове;
Подготовка на проектно предложение — включва техническа и финансова документация, обосновка за съответствие с ПИРО/ИТСР, анализ на разходите и ползите за по-мащабни инфраструктурни проекти;
Подаване чрез ИСУН 2020 — електронно подаване с квалифициран електронен подпис;
Оценка на административното съответствие и допустимостта;
Техническа и финансова оценка от оценителна комисия;
Сключване на административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ;
Изпълнение, отчитане и верификация на разходите, включително междинни и финални технически и финансови отчети.

Интензитет на финансиране и съфинансиране

За общинските проекти по програмата обичайно се прилага интензитет на безвъзмездна финансова помощ до 100% за нестопански дейности от обществен интерес, при условие че не се генерира нетен приход. При проекти с потенциал за генериране на приходи (например обновени сгради с търговски компонент) се прилага анализ на финансовия недостиг съгласно чл. 61 от Регламент (ЕС) 2021/1060, а собственото участие на общините може да варира според конкретната процедура — обичайно между 5% и 15% от стойността на инвестицията.

Мониторинг, контрол и отчитане

Изпълнението на договорите по програмата подлежи на многостепенен контрол: първо ниво контрол от страна на управляващия орган, одит от Изпълнителна агенция „Одит на средствата от Европейския съюз“ (ИА ОСЕС), както и външен одит от Европейската сметна палата и Европейската комисия. Бенефициентите са длъжни да поддържат отделна счетоводна отчетност за проекта, да спазват правилата за обществени поръчки съгласно Закона за обществените поръчки (ЗОП) и да осигуряват публичност и информираност съгласно изискванията на Регламент (ЕС) 2021/1060 (Приложение IX).

Нередностите при изпълнение на проекти, финансирани по програмата, се администрират по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление и могат да доведат до налагане на финансови корекции в размер от 5% до 100% от засегнатите разходи.

Връзка с други европейски инструменти

Програма „Развитие на регионите“ не функционира изолирано, а в синергия с останалите инструменти на Кохезионната политика и с Механизма за възстановяване и устойчивост. Например инвестициите в енергийна ефективност на сгради се допълват от мерки по Националния план за възстановяване и устойчивост, а екологичните аспекти на градската инфраструктура — водоснабдяване, пречистване на води, управление на отпадъци — се финансират основно по Оперативна програма „Околна среда“. Тази комплементарност изисква общините да планират инвестициите си стратегически, за да избегнат двойно финансиране и да оптимизират ефекта от различните източници на средства по линия на Европейските структурни и инвестиционни фондове.

Резултати от предходния програмен период (2014-2020)

По предходната Оперативна програма „Региони в растеж“ 2014-2020 бяха реализирани над 2000 проекта на обща стойност над 3 милиарда евро, включващи обновяване на над 800 училищни и детски заведения, модернизация на над 100 болнични обекта, реконструкция на стотици километри общинска и регионална пътна мрежа, както и цялостно обновяване на централните градски части на редица областни градове. Тези резултати послужиха като основа при формулирането на приоритетите за новия програмен период, като се отчетоха идентифицираните пропуски по отношение на интегрираността на инвестициите и необходимостта от по-силен фокус върху климатичната неутралност.

Предизвикателства и препоръки към общините

Основните предизвикателства пред общините бенефициенти включват ограничен административен капацитет за подготовка на качествени проектни предложения, забавяне при изпълнението на обществени поръчки, необходимост от осигуряване на собствено съфинансиране в условия на ограничени общински бюджети, както и спазване на строгите срокове за верификация на разходите, наложени от правилото N+3 на европейското законодателство. Препоръчително е общините да инвестират в изграждане на постоянни звена за управление на проекти, да си партнират с други общини при разработване на регионални стратегии и да търсят техническа подкрепа от управляващия орган и от национални и международни консултантски организации.

Процедура за кандидатстване по програмата

Кандидатстването по Програма „Развитие на регионите“ 2021-2027 се извършва изцяло по електронен път чрез Информационната система за управление и наблюдение на средствата от ЕС в България (ИСУН 2020), достъпна на адрес eumis2020.government.bg. Управляващият орган публикува покани за представяне на проектни предложения (процедури за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ) с конкретни насоки за кандидатстване, в които се определят: допустимите бенефициенти, допустимите дейности и разходи, минималният и максималният размер на безвъзмездната финансова помощ, интензитетът на финансиране, срокът за кандидатстване и критериите за оценка.

Процесът обичайно преминава през следните етапи:

Публикуване на насоки за кандидатстване — управляващият орган изготвя и съгласува с Комитета за наблюдение на програмата пакет документи, включващ условия за кандидатстване, условия за изпълнение, формуляр за кандидатстване и приложения.
Подготовка на проектно предложение — общината или друг допустим бенефициент изготвя проектно предложение, което трябва да съответства на заложените в ПИРО и ИТСР приоритети, да съдържа техническа и икономическа обосновка, анализ разходи-ползи (при инвестиции над определен праг), както и необходимите разрешителни и технически документи (виза за проектиране, инвестиционен проект, разрешение за строеж, при необходимост — оценка на въздействието върху околната среда по Закона за опазване на околната среда).
Подаване чрез ИСУН 2020 — проектното предложение се подава изцяло електронно, подписано с квалифициран електронен подпис (КЕП) от представляващия бенефициента.
Административно съответствие и допустимост — оценителна комисия, назначена от ръководителя на управляващия орган, извършва проверка на административното съответствие и допустимостта на кандидата, партньорите (ако има такива) и предложената дейност.
Техническа и финансова оценка — оценяват се качеството на проектното предложение, устойчивостта на резултатите, приносът към хоризонталните принципи на ЕС (равнопоставеност, недискриминация, устойчиво развитие, достъпност за хора с увреждания) и съответствието с принципа за „ненанасяне на значителни вреди“ (DNSH).
Сключване на административен договор — при одобрение управляващият орган сключва административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ с бенефициента, в който се определят правата и задълженията на страните, срокът за изпълнение и индикаторите за резултат.
Изпълнение, отчитане и верификация — бенефициентът изпълнява дейностите съгласно одобрения времеви график, подава периодични технически и финансови отчети, а управляващият орган извършва проверки на място и верифицира извършените разходи преди тяхното възстановяване.

Съгласно чл. 26 и следващите от ЗУСЕФСУ, некласираните или отхвърлени кандидати имат право на административно и съдебно обжалване на решенията на управляващия орган пред съответния административен съд, като жалбата не спира изпълнението на административния договор с одобрените бенефициенти, освен ако съдът не постанови друго.

Финансови параметри и интензитет на помощта

За разлика от схемите за подпомагане на предприятия, при които се прилага режим на държавна/минимална помощ с определен процент на съфинансиране от страна на бенефициента, инвестициите по Програма „Развитие на регионите“ 2021-2027, изпълнявани от общини и други публични институции, обичайно се финансират до 100% безвъзмездна финансова помощ, тъй като не представляват стопанска дейност по смисъла на правилата на ЕС за държавните помощи. При проекти, генериращи нетни приходи (например топлофицирани обекти, паркинги с такса или обекти с потенциал за отдаване под наем), се прилага методология за изчисляване на функционалния бюджетен дефицит или се прилага фиксиран процент на приспадане на нетните приходи съгласно чл. 61 от Регламент (ЕС) 2021/1060.

Минималните и максималните прагове на допустимите разходи по отделните процедури варират значително в зависимост от вида инвестиция — от няколкостотин хиляди евро за по-малки проекти в образователната инфраструктура до над 20-30 милиона евро за комплексни интервенции в градската среда на големи областни центрове като София, Пловдив, Варна и Бургас.

Практически примери за допустими проекти

За по-добра илюстрация на обхвата на програмата могат да се посочат следните типове реализирани и планирани проекти:

Обновяване на централна градска част — реконструкция на пешеходни зони, паркове, площади, публично осветление с енергийно ефективни LED решения, поставяне на градски мебели и елементи за достъпна среда за хора с увреждания.
Енергийна ефективност на образователни и здравни сгради — топлоизолация на фасади и покриви, подмяна на дограма, модернизация на отоплителни и климатични инсталации, монтаж на фотоволтаични системи за собствено потребление.
Устойчива градска мобилност — закупуване на електрически автобуси за градския транспорт, изграждане на зарядна инфраструктура, въвеждане на интелигентни системи за управление и информиране на пътниците в реално време.
Рехабилитация на регионални пътища — реконструкция на участъци от републиканската пътна мрежа извън TEN-T коридорите, свързващи по-малки населени места с областните центрове и с ключова икономическа и социална инфраструктура.
Модернизация на болнични комплекси — обновяване на спешни отделения, доставка на медицинска апаратура, енергийна ефективност на болнични сгради в областни градове като Русе, Стара Загора, Плевен и Благоевград.

Хоризонтални принципи и екологични изисквания

При изпълнение на проекти по програмата задължително се спазват хоризонталните принципи на ЕС, залегнали в чл. 9 от Регламент (ЕС) 2021/1060 — насърчаване на равенството между половете, недискриминация, достъпност за хора с увреждания и устойчиво развитие. Допълнително, всеки проект се оценява за съответствие с принципа „ненанасяне на значителни вреди“ на околната среда (Do No Significant Harm — DNSH), въведен в изпълнение на Регламент (ЕС) 2020/852 за таксономията на ЕС за устойчиви инвестиции. Проекти с потенциално значително въздействие върху околната среда подлежат на процедура по оценка на въздействието върху околната среда (ОВОС) съгласно Закона за опазване на околната среда, а при засягане на защитени зони — и на оценка за съвместимост по Закона за биологичното разнообразие.

Мониторинг, контрол и финансови корекции

Изпълнението на програмата се наблюдава от Комитет за наблюдение, включващ представители на държавната администрация, местната власт, социално-икономическите партньори и неправителствения сектор, в съответствие с принципа на партньорство, залегнал в чл. 8 от Регламент (ЕС) 2021/1060. Управляващият орган, Одитният орган (Изпълнителна агенция „Одит на средствата от Европейския съюз“) и Сертифициращият орган извършват регулярни проверки на място и документални проверки на изпълняваните проекти.

При установяване на нарушения при обществените поръчки, нередности при разходването на средства или неизпълнение на договорните задължения, се налагат финансови корекции по реда на Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ. Финансовите корекции могат да варират от 5% до 100% от засегнатите разходи в зависимост от тежестта на нарушението, като засегнатите бенефициенти имат право да оспорват решенията за налагане на финансова корекция по административен и съдебен ред.

Връзка с други европейски и национални инструменти

Програма „Развитие на регионите“ 2021-2027 не функционира изолирано, а в тясна синергия с останалите оперативни програми и Националния план за възстановяване и устойчивост. Например, инвестиции в енергийна ефективност на сгради могат да бъдат допълвани от схеми по Националния план за възстановяване и устойчивост, докато мерки за пречистване на отпадъчни води и управление на отпадъците се финансират основно по Оперативна програма „Околна среда“. Тази комплементарност изисква общините да планират внимателно кои дейности да финансират по кой инструмент, за да избегнат двойно финансиране, което е изрично забранено съгласно чл. 65 от Регламент (ЕС) 2021/1060.

Изчерпателен преглед на цялостната архитектура на европейските структурни и инвестиционни фондове, приложима за България през периода 2021-2027 г., е достъпен в нашето ръководство за Европейски структурни и инвестиционни фондове, докато подробностите около водния сектор и управлението на отпадъците са разгледани в статията за Оперативна програма „Околна среда“. За компенсация със средствата, предвидени по Плана за възстановяване, препоръчваме статията за Национален план за възстановяване и устойчивост.

Чести пропуски и предизвикателства при изпълнението

Практиката по предходния програмен период (2014-2020 г.) показва, че най-честите проблеми при изпълнението на проекти по програмата за градско развитие включват: забавяне на процедурите по обществени поръчки, некоректно остойностяване на строително-монтажните работи спрямо количествено-стойностните сметки, липса на достатъчен административен капацитет в по-малките общини за управление на сложни инфраструктурни проекти, както и трудности при осигуряване на устойчивост на резултатите след приключване на финансирането (например поддръжка на обновена инфраструктура с общински средства). Управляващият орган препоръчва на общините да инвестират в изграждане на вътрешен експертен капацитет или да ползват услугите на технически консултанти още на етап планиране на инвестиционните намерения.

Кои общини могат да кандидатстват по Програма „Развитие на регионите“ 2021-2027?

Директни бенефициенти по програмата са 39-те градски общини, определени в Националната концепция за пространствено развитие като градове от 1-во, 2-ро и 3-то йерархично ниво, включително всички областни градове в страната.

Какъв е общият бюджет на програмата за периода 2021-2027 г.?

Общият бюджет на програмата, съфинансиран от Европейския фонд за регионално развитие и националния бюджет, надхвърля 1,7 милиарда евро, разпределени по няколко приоритетни оси, свързани с градско развитие, транспорт, здравеопазване и образование.

Какво е ПИРО и защо е необходимо за кандидатстване?

Планът за интегрирано развитие на общината (ПИРО) е стратегически документ, който определя визията и приоритетните инвестиции на дадена община. Проектните предложения по програмата трябва да съответстват на заложените в ПИРО мерки, за да гарантират интегриран и стратегически подход при разходването на средствата.

Къде се подават проектни предложения по програмата?

Кандидатстването се извършва изцяло по електронен път чрез Информационната система за управление и наблюдение на средствата от ЕС в България (ИСУН 2020), достъпна на адрес eumis2020.government.bg.

Каква е разликата между Програма „Развитие на регионите“ и Оперативна програма „Околна среда“?

Програма „Развитие на регионите“ финансира интегрирано градско развитие, транспортна свързаност, здравна и образователна инфраструктура, докато Оперативна програма „Околна среда“ е насочена основно към водния сектор, управлението на отпадъците, биоразнообразието и адаптацията към климатичните промени. Двете програми често работят в синергия при изпълнение на комплексни общински инвестиции.

Оперативна програма „Региони в растеж“ 2021-2027 — градско развитие, транспорт