Европейски структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ)

Какво представляват Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ)

Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) са основният финансов инструмент на политиката на сближаване на Европейския съюз. Чрез тях се финансират хиляди проекти в държавите членки — от изграждане на инфраструктура и подкрепа за бизнеса, до обучение на безработни и социално включване на уязвими групи. За България, като държава членка на ЕС от 2007 г., ЕСИФ представляват едно от най-значимите средства за икономическо и социално развитие, модернизация на публичната администрация и постигане на реална конвергенция със средните европейски показатели за доходи и качество на живот.

Правна и институционална рамка на ЕСИФ

Управлението на ЕСИФ се основава на комплекс от регламенти на Европейския съюз, които определят общите правила за програмиране, изпълнение, мониторинг, контрол и отчитане на средствата. За програмния период 2021-2027 г. основният нормативен акт е Регламент (ЕС) 2021/1060 на Европейския парламент и на Съвета от 24 юни 2021 г., известен като „Общ регламент“ (Common Provisions Regulation, CPR), който установява общите разпоредби за няколко фонда, обединени под общото понятие „фондове, обхванати от Общия регламент“.

На национално ниво основният законодателен акт, който урежда управлението на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове в България, е Законът за управление на средствата от европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ), приет през 2022 г. като продължение и осъвременяване на предишния Закон за управление на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ), действал в периода 2014-2020 г. Този закон урежда:

реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ;
правилата за оценка на проектни предложения;
реда за верификация и разплащане на средствата;
правомощията на управляващите органи;
процедурите по установяване на нередности и налагане на финансови корекции;
реда за обжалване на административните актове, издавани по програмите.

Освен това, съществен принос за прилагането на политиката на сближаване в България има Постановление № 23 на Министерския съвет от 2023 г. за определяне на детайлни правила за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програмите, финансирани от ЕСИФ за периода 2021-2027 г., както и множество вътрешни правила и насоки на отделните управляващи органи.

Кои фондове влизат в обхвата на ЕСИФ

Терминът ЕСИФ традиционно обхваща пет основни фонда, като в новия програмен период структурата е леко променена, но принципите остават сходни. Основните фондове са:

1. Европейски фонд за регионално развитие (ЕФРР)

Финансира инвестиции в инфраструктура, иновации, дигитализация, енергийна ефективност, конкурентоспособност на малките и средните предприятия (МСП) и регионално развитие. В България основен инструмент за усвояване на средства по ЕФРР е Програма „Конкурентоспособност и иновации в предприятията“ 2021-2027 г.

2. Европейски социален фонд плюс (ЕСФ+)

Насочен е към заетостта, социалното включване, образованието и обучението през целия живот. В България основната програма е Програма „Развитие на човешките ресурси“ 2021-2027 г.

3. Кохезионен фонд

Подкрепя проекти в областта на околната среда и трансевропейските транспортни мрежи в държавите членки с брутен национален доход под 90% от средния за ЕС, каквато е и България.

4. Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР)

Финансира Програмата за развитие на селските райони, а от 2023 г. — Стратегическия план за развитие на земеделието и селските райони, който обединява директните плащания и мерките за развитие на селските райони в единен документ съгласно новата Обща селскостопанска политика (ОСП).

5. Европейски фонд за морско дело, рибарство и аквакултури (ЕФМДРА)

Подкрепя устойчивото развитие на рибарството, аквакултурите и морската икономика (така наречената „синя икономика“).

Механизмът за възстановяване и устойчивост, чрез който се финансира Националният план за възстановяване и устойчивост, технически не е част от ЕСИФ, тъй като се управлява по различни правила (пряко управление, а не споделено управление), но двата инструмента са тясно свързани и взаимно допълващи се в контекста на цялостната политика на ЕС за възстановяване след пандемията от COVID-19 и постигане на climate и дигитални цели.

Оперативните програми на България за периода 2021-2027 г.

За настоящия програмен период България договори с Европейската комисия Споразумение за партньорство, което определя стратегията за използване на средствата от ЕСИФ и е рамков документ за разработване на отделните програми. Общият бюджет за България по политиката на сближаване за периода 2021-2027 г. възлиза на над 11 милиарда евро, разпределени между следните основни програми:

Програма	Финансиращ фонд	Основна насоченост
Програма „Конкурентоспособност и иновации в предприятията“	ЕФРР	Иновации, дигитализация, конкурентоспособност на МСП
Програма „Развитие на човешките ресурси“	ЕСФ+	Заетост, образование, социално включване
Програма „Околна среда“	ЕФРР, Кохезионен фонд	Води, отпадъци, биоразнообразие, климат
Програма „Транспортна свързаност“	ЕФРР, Кохезионен фонд	Пътна, железопътна и пристанищна инфраструктура
Програма „Образование“	ЕСФ+	Качество на образованието, ранно детско развитие
Програма „Региони в растеж“	ЕФРР	Интегрирано градско развитие, регионална инфраструктура
Програма за развитие на регионите	ЕФРР	Общински проекти и интегрирани териториални инвестиции
Стратегически план за ОСП	ЕЗФРСР	Земеделие и развитие на селските райони
Програма за морско дело, рибарство и аквакултури	ЕФМДРА	Синя икономика и рибарство

Всяка от тези програми се управлява от съответен управляващ орган, определен в структурата на съответното министерство — например Министерството на иновациите и растежа за Програма „Конкурентоспособност и иновации в предприятията“, Министерството на труда и социалната политика за Програма „Развитие на човешките ресурси“, и Министерството на регионалното развитие и благоустройството за програмите в областта на транспорта и регионалното развитие.

Основни принципи при управлението на средствата от ЕСИФ

Регламент (ЕС) 2021/1060 въвежда редица хоризонтални принципи, които трябва да бъдат съблюдавани при изпълнението на всички проекти, финансирани от ЕСИФ:

Партньорство и многостепенно управление — включване на регионалните и местните власти, икономическите и социалните партньори и гражданското общество при изготвянето и изпълнението на програмите;
Принцип на добро финансово управление — икономичност, ефикасност и ефективност при разходването на средствата;
Недопускане на дискриминация — равно третиране на кандидатите и недопускане на дискриминация по признак пол, раса, етнически произход, религия, увреждане, възраст или сексуална ориентация;
Устойчиво развитие — интегриране на изискванията за опазване на околната среда и принципа „да не се нанасят значителни вреди“ (Do No Significant Harm);
Равенство между половете — насърчаване на равнопоставеността между жените и мъжете и интегриране на перспективата за равенство между половете;
Съфинансиране — държавите членки осигуряват съответния процент национално съфинансиране в допълнение на средствата от ЕС.

Кой може да кандидатства за финансиране по ЕСИФ

Кръгът от допустими бенефициенти варира в зависимост от конкретната програма и процедура, но най-общо включва:

Малки, средни и големи предприятия — за инвестиции в иновации, дигитализация, енергийна ефективност и повишаване на производствения капацитет;
Общини и държавни институции — за инфраструктурни и социални проекти;
Неправителствени организации — за проекти в сферата на социалното включване, образованието и заетостта;
Земеделски производители — по мерките от Стратегическия план за ОСП;
Научни организации и университети — за проекти, свързани с научноизследователска и развойна дейност.

Кандидатстването се извършва чрез Информационната система за управление и наблюдение на средствата от ЕС в България (ИСУН 2020, съответно нейната надградена версия за периода 2021-2027 г.), която е задължителна електронна платформа за подаване, оценка и мониторинг на проектните предложения.

Процедура за кандидатстване и оценка на проектите

Процесът на кандидатстване по програмите, финансирани от ЕСИФ, обикновено преминава през следните основни етапи:

Публикуване на покана за набиране на предложения — управляващият орган публикува насоки за кандидатстване, определящи допустимите дейности, разходи, бенефициенти и критерии за оценка;
Подаване на проектно предложение чрез ИСУН, включващо формуляр за кандидатстване, бюджет и придружаващи документи;
Оценка на административното съответствие и допустимостта на кандидата и предложението;
Техническа и финансова оценка на база предварително определени критерии, посочени в насоките за кандидатстване;
Класиране и сключване на административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ;
Изпълнение на проекта съгласно одобрения план-график;
Верификация на разходите и междинни/окончателни искания за плащане;
Мониторинг и последващ контрол, включително проверки на място от страна на управляващия орган, Сметната палата и Европейската комисия.

Финансови корекции и нередности

Съгласно ЗУСЕФСУ и съответните регламенти на ЕС, когато при изпълнението на проект бъде установено нарушение на приложимото национално или европейско законодателство, засягащо или потенциално засягащо разходването на средства от ЕСИФ, управляващият орган налага финансова корекция. Финансовите корекции могат да бъдат в размер до 100% от засегнатите разходи и се определят съгласно Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции. Най-честите основания за налагане на финансови корекции са свързани с нарушения при обществените поръчки, конфликт на интереси и неспазване на изискванията за публичност и информираност.

Бенефициентите имат право да обжалват решенията за налагане на финансова корекция пред съответния административен съд, а при необходимост — и пред Върховния административен съд, в сроковете и по реда на Административнопроцесуалния кодекс и ЗУСЕФСУ.

Изисквания за публичност и визуализация

Всеки бенефициент на средства от ЕСИФ е длъжен да спазва правилата за информация и комуникация, определени в Регламент (ЕС) 2021/1060 и в Единния наръчник на визуалната идентичност на Европейския съюз. Това включва задължително поставяне на емблемата на ЕС, съответното твърдение за финансиране, информационни табели на местата на изпълнение на инфраструктурни проекти, както и публикуване на информация за проекта на интернет страницата на бенефициента, ако има такава.

Значение на ЕСИФ за икономиката на България

От присъединяването си към ЕС през 2007 г. до момента България е усвоила десетки милиарди евро чрез структурните и инвестиционните фондове. Тези средства са допринесли съществено за:

модернизацията на пътната и жп инфраструктурата;
изграждането и рехабилитацията на пречиствателни станции за отпадъчни води;
повишаването на конкурентоспособността на българските МСП чрез технологично обновяване;
намаляването на младежката безработица чрез програми за обучение и заетост;
дигитализацията на публичната администрация и въвеждането на електронно управление;
развитието на социалната инфраструктура — детски градини, социални жилища, центрове за грижа.

Въпреки постигнатия напредък, България продължава да се сблъсква с предизвикателства при усвояването на средствата, свързани с административен капацитет, забавяне при стартиране на процедурите и необходимост от по-добра координация между отделните управляващи органи. За периода 2021-2027 г. акцентът е поставен върху опростяване на процедурите, дигитализация на процеса на кандидатстване и отчитане, както и по-силна обвързаност с целите на Европейския зелен пакт и дигиталната трансформация.

Практически примери за успешни проекти, финансирани от ЕСИФ

За да се разбере по-добре как на практика работят механизмите на ЕСИФ, е полезно да се разгледат конкретни примери от изпълнението на програмите в България. По Програма „Конкурентоспособност и иновации в предприятията" 2021-2027 г. например немалко малки и средни предприятия от хранително-вкусовата промишленост получиха безвъзмездна финансова помощ за закупуване на нови производствени линии и внедряване на системи за проследяемост на суровините, което им позволи да навлязат на нови експортни пазари. По процедурата „Технологична модернизация" бенефициентите можеха да получат до 50% съфинансиране на допустимите разходи за придобиване на дълготрайни материални и нематериални активи, свързани с подобряване на производствения капацитет.

По линия на Програма „Развитие на човешките ресурси" множество общини и работодателски организации изпълниха проекти за обучение на безработни лица и на заети лица над 54-годишна възраст, като финансираха и мерки за наставничество и адаптиране на работни места за хора с увреждания. По Програма „Околна среда" пък се финансираха мащабни инфраструктурни проекти за изграждане на пречиствателни станции за отпадъчни води и за въвеждане на разделно събиране на битови отпадъци в редица общини, включително чрез изграждане на компостиращи инсталации и центрове за рециклиране.

Показателен е и примерът с Националния план за възстановяване и устойчивост, който — макар да не е част от ЕСИФ в строгия смисъл на думата — работи в синхрон с оперативните програми, за да постигне обща цел: ускорена дигитална и зелена трансформация на българската икономика. Повече подробности за неговите механизми и процедури могат да бъдат намерени в статията за Националния план за възстановяване и устойчивост.

Допустими и недопустими разходи по проекти, финансирани от ЕСИФ

Един от най-често срещаните въпроси при подготовката на проектно предложение е кои разходи са допустими за финансиране. Общите правила за допустимост на разходите се съдържат в член 63 и следващите от Регламент (ЕС) 2021/1060, като конкретните изисквания за всяка процедура се определят детайлно в насоките за кандидатстване (наричани често „условия за кандидатстване" и „условия за изпълнение").

Като общо правило, допустими са разходите, които:

са извършени и заплатени в периода на допустимост, определен в административния договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ;
са пряко свързани с изпълнението на дейностите по проекта и предвидени в одобрения бюджет;
са в съответствие с приложимите правила за държавни помощи, когато е приложимо (например режим „минимална помощ" — de minimis, съгласно Регламент (ЕС) № 1407/2013);
са документално обосновани с фактури, платежни документи, приемо-предавателни протоколи и други доказателства;
отговарят на принципите за разумност на разходите и не надвишават пазарните цени, определени чрез процедура за избор на изпълнител или чрез справка за нормативно определени referentни цени.

Недопустими разходи по правило са глобите, финансовите санкции и разходите по съдебни спорове, разходите за закупуване на употребявани активи (освен в изрично предвидени изключения), данъкът върху добавената стойност, ако бенефициентът има право на неговото възстановяване, както и разходите, направени извън периода на изпълнение на проекта. При установяване на недопустим разход по време на верификацията, управляващият орган го изключва от размера на предявеното искане за плащане, а при вече изплатени средства — може да бъде издадено решение за налагане на финансова корекция или за възстановяване на недължимо платена сума по реда на ЗУСЕФСУ.

Ролята на обществените поръчки при изпълнение на проекти по ЕСИФ

Значителна част от нередностите, установявани при проверки на проекти, финансирани от ЕСИФ, са свързани с провеждането на процедури за избор на изпълнител по реда на Закона за обществените поръчки (ЗОП) или чрез т.нар. „вътрешни правила за избор на изпълнител" от бенефициенти, които не са възложители по смисъла на ЗОП. Управляващите органи следят стриктно за спазването на принципите на публичност, прозрачност, свободна и лоялна конкуренция, равнопоставеност и недопускане на дискриминация при избора на изпълнители.

Типични нарушения, водещи до финансови корекции, включват: неоправдано разделяне на поръчки с цел заобикаляне на праговете по ЗОП, поставяне на дискриминационни или ограничителни изисквания към участниците, некоректно прилагане на критериите за подбор и методиката за оценка, както и промяна на условията на договора за обществена поръчка след неговото сключване по начин, който съществено се различава от първоначално обявените условия. Размерите на финансовите корекции при тези нарушения обикновено варират между 5% и 25% от стойността на засегнатия договор, но при по-тежки нарушения — например при пълна липса на публичност или явен конфликт на интереси — могат да достигнат 100%.

Държавни помощи и режим „de minimis" при финансиране по ЕСИФ

Когато бенефициент по проект, финансиран от ЕСИФ, е предприятие, извършващо стопанска дейност, предоставената безвъзмездна финансова помощ може да се квалифицира като държавна помощ по смисъла на чл. 107 от Договора за функционирането на Европейския съюз. За да бъде съвместима с вътрешния пазар, помощта следва да бъде предоставена в съответствие с приложимите режими — най-често чрез режима на минимална помощ (de minimis), уреден в Регламент (ЕС) № 2023/2831, или чрез Общия регламент за групово освобождаване (Регламент (ЕС) № 651/2014).

При режима de minimis общият размер на минималната помощ, предоставена на едно и също предприятие, не може да надхвърля 300 000 евро за период от три последователни финансови години (съгласно новите правила, в сила от 2024 г.), а при секторите пътен транспорт и рибарство и аквакултури — по-ниски специфични прагове. Управляващите органи изискват от кандидатите декларации за получените минимални помощи, за да не бъде надвишен допустимият праг, а нарушаването на това изискване води до частична или пълна недопустимост на предоставената помощ и задължение за нейното възстановяване заедно със законната лихва.

Мониторингови комитети и участие на гражданското общество

Съгласно чл. 39 от Регламент (ЕС) 2021/1060, за всяка оперативна програма се създава мониторингов комитет, в чийто състав влизат представители на управляващия орган, на съответните министерства, на социалните и икономическите партньори, на неправителствени организации, работещи в сферата на околната среда, равенството между половете и недискриминацията, както и представители на местната власт. Мониторинговият комитет разглежда критериите за подбор на операции, следи напредъка по постигане на индикаторите, заложени в програмата, и одобрява годишните доклади за изпълнението.

Това участие на гражданското общество е пряко проявление на принципа на партньорство, заложен в Европейския кодекс на поведение за партньорство в рамките на европейските структурни и инвестиционни фондове (Делегиран регламент (ЕС) № 240/2014), и осигурява допълнителна прозрачност и обществен контрол върху процеса на разходване на публични средства от европейски произход.

Дигитализация на процеса на кандидатстване и отчитане

За периода 2021-2027 г. Информационната система за управление и наблюдение на средствата от ЕС в България беше надградена, за да отговори на изискванията на чл. 69, параграф 8 от Регламент (ЕС) 2021/1060 за електронен обмен на данни между бенефициентите и управляващите органи. Чрез системата се извършват изцяло по електронен път подаването на проектни предложения, комуникацията с оценителната комисия, подаването на искания за плащане, доклади за напредъка и цялата документация по проекта, което значително намалява административната тежест и възможностите за грешки при обработката на хартиени документи.

Успоредно с това е въведен и електронен подпис като задължителен инструмент за легитимиране на действията на представляващите бенефициентите лица в системата, а редица управляващи органи публикуват и допълнителни ръководства за работа със системата, за да улеснят кандидатите, особено малките организации и общини с ограничен административен капацитет.

Взаимодействие между ЕСИФ и други европейски инструменти за финансиране

Освен посредством ЕСИФ, България има достъп и до други форми на европейско финансиране, като например директно управляваните от Европейската комисия програми „Хоризонт Европа", „Дигитална Европа", InvestEU и различни трансгранични и транснационални програми за териториално сътрудничество (INTERREG). Комбинирането на средства от различни източници — например национално съфинансиране по ЕСИФ заедно с гаранционни инструменти по InvestEU — позволява на бенефициентите да реализират по-мащабни и комплексни инвестиционни проекти, надхвърлящи възможностите на едно единствено безвъзмездно финансиране.

За предприятията, които търсят допълнителни възможности за финансиране на иновационни и конкурентоспособни проекти, е полезно да се запознаят и с условията по Оперативна програма „Иновации и конкурентоспособност", а работодателите и обучаващите организации — с процедурите по Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси", тъй като голяма част от изискванията за допустимост, отчетност и верификация са сходни между отделните оперативни програми в рамките на ЕСИФ.

Чести грешки на бенефициентите и как да бъдат избегнати

Практиката по управление на проекти, финансирани от ЕСИФ, показва, че определени грешки се повтарят системно сред бенефициентите, независимо от техния размер и опит. Сред най-често срещаните са:

Неточно планиране на бюджета — подценяване или надценяване на отделните бюджетни редове, което впоследствие налага коригиращи процедури и забавяне на верификацията на разходите;
Забавено стартиране на процедурите за избор на изпълнител — което води до риск от неспазване на крайния срок за изпълнение на проекта, определен в административния договор;
Непълна или неточна документация при подаване на искания за плащане — липсващи приемо-предавателни протоколи, несъответствие между фактури и банкови извлечения;
Неспазване на изискванията за публичност — липса на информационни табели, неправилно позициониране на емблемата на ЕС или пропускане на задължителното твърдение за финансиране;
Неправилно приложение на правилата за държавна помощ — надвишаване на прага по режима de minimis или неправилно кумулиране на помощи от различни източници.

Превенцията на тези грешки минава през внимателно проучване на насоките за кандидатстване преди подаване на проектното предложение, консултации с експерти по програмата, поддържане на прецизна проектна документация през целия период на изпълнение и своевременна комуникация с управляващия орган при възникване на затруднения или необходимост от изменение на договора.

Обжалване на административни актове по ЕСИФ

Актовете, издавани от управляващите органи в процеса на оценка, изпълнение и приключване на проекти по ЕСИФ — включително решенията за отказ за финансиране, решенията за налагане на финансови корекции и решенията за верификация — подлежат на съдебен контрол по реда на Административнопроцесуалния кодекс (АПК), доколкото в ЗУСЕФСУ не е предвидено друго. Жалбата се подава чрез управляващия орган, издал акта, до компетентния административен съд, като по правило срокът за обжалване е 14-дневен от съобщаването на акта, а решенията на административния съд подлежат на касационно обжалване пред Върховния административен съд.

Важна особеност е, че съгласно чл. 27, ал. 5 от ЗУСЕФСУ, обжалването на решение за определяне на финансова корекция не спира неговото изпълнение, освен ако съдът не разпореди друго с определение за спиране на предварителното изпълнение. Това означава, че управляващият орган може да пристъпи към верифициране на средствата с намален размер, докато съдебното производство е висящо, което поставя допълнителна тежест върху бенефициентите да преценяват внимателно рисковете и разходите, свързани с обжалването.

Каква е разликата между ЕСИФ и Механизма за възстановяване и устойчивост?

ЕСИФ се управляват по режим на споделено управление между Европейската комисия и държавите членки и включват няколко фонда (ЕФРР, ЕСФ+, Кохезионен фонд, ЕЗФРСР, ЕФМДРА), докато Механизмът за възстановяване и устойчивост, чрез който се финансира Националният план за възстановяване и устойчивост на България, се управлява по правилата на прякото управление и е самостоятелен инструмент, създаден като реакция на пандемията от COVID-19.

Какъв е основният закон, който урежда управлението на средствата от ЕСИФ в България?

Основният национален закон е Законът за управление на средствата от европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ), който замени действащия в периода 2014-2020 г. Закон за управление на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ).

Къде се подават проектни предложения по програмите, финансирани от ЕСИФ?

Проектните предложения се подават задължително по електронен път чрез Информационната система за управление и наблюдение на средствата от ЕС в България (ИСУН), която осигурява прозрачност и проследимост на целия процес по кандидатстване, оценка и изпълнение на проектите.

Какво е финансова корекция и кога се налага?

Финансовата корекция е административна мярка, с която управляващият орган намалява размера на предоставената безвъзмездна финансова помощ поради установена нередност — например нарушение при провеждане на обществена поръчка или конфликт на интереси. Размерът на корекцията се определя съгласно приложимата Наредба за посочване на нередности и може да достигне до 100% от засегнатите разходи.

Какъв е общият бюджет на България по политиката на сближаване за периода 2021-2027 г.?

Общият бюджет, договорен в рамките на Споразумението за партньорство между България и Европейската комисия за програмен период 2021-2027 г., възлиза на над 11 милиарда евро, разпределени между девет оперативни и секторни програми.

Европейски структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) — какво представляват и основни правила 2021-2027